A declaração de Flávio Bolsonaro (PL) de que pretende aproveitar a nova composição do Congresso para promover mudanças na Constituição recolocou em evidência os limites e as exigências para alterar a principal lei do país. O candidato à Presidência fez a afirmação na terça-feira (6/10), durante passagem por Goiânia, ao relacionar o avanço da direita nas eleições legislativas à possibilidade de aprovar mudanças constitucionais caso vença o segundo turno.
Ao comentar o resultado das urnas e o peso que os partidos de direita terão na próxima legislatura, Flávio defendeu que essa nova configuração permitirá disputar também o comando das duas Casas do Congresso.
"O Brasil já me deu um Congresso muito mais à direita do que ele já é hoje. Com maioria no Senado para fazer o presidente do Senado, com maioria na Câmara para fazer o presidente da Câmara, para a gente mudar a Constituição, para a gente redemocratizar esse país, para as instituições voltarem a respeitar a Constituição".
A Constituição Federal, que completou 38 anos nesta semana, pode efetivamente ser modificada pelo Congresso, mas o processo depende de maiorias qualificadas e obedece a limites estabelecidos pelo próprio texto de 1988. Desde a promulgação, em 5 de outubro daquele ano, a Carta já recebeu 139 emendas.
A principal ferramenta para modificar a Constituição é a Proposta de Emenda à Constituição (PEC). Ela pode ser apresentada pelo presidente da República, por pelo menos um terço dos integrantes da Câmara dos Deputados ou do Senado, ou ainda por mais da metade das Assembleias Legislativas dos estados.
O processo, porém, não permite que qualquer trecho da Constituição seja livremente reescrito. Há princípios protegidos contra tentativas de abolição, além de quóruns elevados e diferentes etapas de análise nas duas Casas do Congresso.
Na Câmara, uma PEC passa inicialmente pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ), responsável por avaliar se a proposta pode prosseguir. Nessa primeira fase, os deputados analisam a admissibilidade do texto, inclusive sua compatibilidade com os limites impostos pela própria Constituição.
Se superar essa etapa, a proposta segue para uma comissão especial, onde o conteúdo é discutido e pode sofrer alterações. Somente depois chega ao plenário.
A aprovação exige votação em dois turnos e o apoio de pelo menos três quintos dos deputados em cada um deles. Na Câmara, isso significa reunir no mínimo 308 dos 513 parlamentares. No Senado, são necessários ao menos 49 dos 81 senadores, também em duas votações.
O mesmo texto precisa ser aprovado pelas duas Casas. Caso uma delas modifique o conteúdo, a proposta retorna à outra até que Câmara e Senado concordem com a mesma redação.
Diferentemente dos projetos de lei, uma PEC não passa pela sanção ou pelo veto do presidente da República. Depois da aprovação definitiva, a emenda é promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado e passa a integrar a Constituição.
O poder de alteração do Congresso encontra limites nas chamadas cláusulas pétreas. A Constituição não admite propostas destinadas a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes ou os direitos e garantias individuais.
Esses núcleos podem receber mudanças que preservem ou ampliem a proteção constitucional, mas não podem ser eliminados por uma emenda.
Também existem períodos nos quais o próprio processo de alteração fica suspenso. Nenhuma PEC pode ser votada enquanto estiver em vigor intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio.
Uma mudança pontual na Constituição também é diferente da elaboração de uma nova Carta. Enquanto as PECs alteram o texto vigente, a criação de uma nova Constituição pressupõe a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte.
As exigências maiores não impediram que a Carta de 1988 passasse por sucessivas transformações. Segundo o Senado Federal, em 38 anos, o Congresso promulgou 139 emendas constitucionais, modificando regras que alcançam desde a organização do Estado até o funcionamento dos Poderes.
Duas alterações aprovadas em 2001 exemplificam o alcance dessas mudanças.
A Emenda Constitucional 32 modificou profundamente o regime das medidas provisórias. Até então, o Executivo podia reeditar sucessivamente esses atos. A nova regra estabeleceu prazo para sua vigência e criou mecanismos para obrigar o Congresso a analisar as MPs.
Pelo modelo adotado, uma medida provisória que não seja apreciada nos primeiros 45 dias passa a ter prioridade sobre outras votações. Seu prazo pode chegar a 120 dias, após os quais perde a eficácia caso não seja aprovada. Uma MP rejeitada ou que tenha perdido a validade também não pode ser reapresentada na mesma sessão legislativa.
No mesmo ano, a Emenda Constitucional 35 alterou as regras da imunidade parlamentar. A partir dela, o Supremo Tribunal Federal deixou de depender de autorização prévia da Câmara ou do Senado para processar deputados e senadores por crimes comuns. Antes da mudança, vigorava uma proteção mais ampla aos congressistas.
As alterações constitucionais seguem entre os temas de maior peso no Congresso justamente porque podem produzir mudanças duradouras na estrutura do Estado.
Entre as propostas recentes está a PEC da Segurança Pública, enviada pelo governo ao Congresso em abril de 2025. O texto pretende ampliar a integração entre diferentes forças policiais e integra o conjunto de prioridades apresentado pelo Executivo.
Nem toda proposta, entretanto, consegue completar o caminho entre Câmara e Senado. Em setembro de 2025, o Senado rejeitou a chamada PEC da Blindagem, que já havia sido aprovada pelos deputados e buscava ampliar as proteções de parlamentares diante de processos judiciais.
O episódio mostrou na prática uma das exigências para alterar a Constituição: o aval de uma Casa não é suficiente. Sem a concordância das duas, a mudança não chega à promulgação.
A proposta também recuperava uma discussão ligada a uma regra que existiu entre 1988 e 2001. Naquele período, a abertura de processos criminais contra parlamentares no Supremo dependia de autorização do Congresso, concedida por votação secreta. Foi o próprio Legislativo que retirou essa exigência da Constituição há 25 anos.
Embora Flávio Bolsonaro tenha relacionado a nova composição do Congresso à possibilidade de promover mudanças constitucionais, qualquer alteração continuará submetida às regras previstas pela própria Carta. Mesmo após mais de uma centena de emendas, modificar a principal lei brasileira depende de um processo desenhado para exigir amplo acordo político e, ao mesmo tempo, impedir que maiorias circunstanciais eliminem princípios considerados fundamentais pela Constituição de 1988.